激發(fā)市場活力 加快重大水利工程建設(shè)
時(shí)間: 2015-04-01 08:45:22
——水利部規(guī)劃計(jì)劃司常務(wù)副司長汪安南解讀《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》
□本報(bào)記者 陳萌
日前，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺(tái)有什么背景？明確了哪些優(yōu)惠扶持政策？如何確保防洪、供水、糧食安全等公益性目標(biāo)？記者日前采訪了水利部規(guī)劃計(jì)劃司常務(wù)副司長汪安南。
問：請(qǐng)您介紹一下《意見》出臺(tái)的背景和意義。
答：水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱，主要以政府投資為主，社會(huì)資本參與程度較低，目前不足水利總投資的20%。近年來，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，國家出臺(tái)了一些吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的政策措施。2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確提出吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項(xiàng)目。2012年，水利部印發(fā)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持工程建設(shè)兩個(gè)實(shí)施細(xì)則。但這些政策文件原則性表述較多，特別是投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、價(jià)格機(jī)制等配套政策還不夠細(xì)化，在實(shí)際操作中難以使社會(huì)資本有明確的收益預(yù)期，社會(huì)資本進(jìn)入水利領(lǐng)域的意愿總體不強(qiáng)。
黨的十八屆三中全會(huì)以來，黨中央、國務(wù)院對(duì)深化投資體制改革、鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)展做出新的部署，對(duì)吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)提出了新的要求。2014年3月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上就保障水安全發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，特別強(qiáng)調(diào)保障水安全要堅(jiān)持政府作用和市場機(jī)制兩只手協(xié)同發(fā)力。5月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院第48次常務(wù)會(huì)議，研究部署加快推進(jìn)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，提出要建立政府和市場有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)和管理。11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，重點(diǎn)就吸引社會(huì)資本特別是民間資本參與，提出了一系列改革措施。
按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，今年3月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部制定印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》。《意見》的印發(fā)實(shí)施，對(duì)于建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場主體活力和潛力，建立健全水利投入資金多渠道籌措機(jī)制，加快重大水利工程建設(shè)，提高水利管理效率和服務(wù)水平，加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。
問：《意見》對(duì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營的水利工程范圍有沒有限制？有哪些參與方式？
答：《意見》明確了社會(huì)資本參與范圍和方式。一是拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域。目前，國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入水利領(lǐng)域沒有明確限制，只是在外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中，對(duì)外商投資流域控制性樞紐工程有需由中方控股的限制。按照“法不禁市場即可為”的原則，《意見》明確，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程建設(shè)運(yùn)營一律向社會(huì)資本開放。只要是社會(huì)資本，包括符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體愿意投入的重大水利工程，原則上應(yīng)優(yōu)先考慮由社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營。但綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)營需按規(guī)定由中方控股。二是合理確定項(xiàng)目參與方式。水利是公共基礎(chǔ)設(shè)施，既可以由政府直接提供，也可以通過向社會(huì)購買服務(wù)的方式提供。《意見》提出建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。對(duì)公益性較強(qiáng)、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可通過與經(jīng)營性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì)資本參與。
問：《意見》明確了哪些優(yōu)惠和扶持政策？
答：水利具有公益性和投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱等特點(diǎn)，單純依靠自身收益難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。針對(duì)這一問題，《意見》重點(diǎn)從政府投資引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格機(jī)制等方面提出了優(yōu)惠和扶持措施。一是充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。《意見》提出重大水利工程建設(shè)投入，原則上按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措，并按規(guī)定安排政府投資。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時(shí)可按規(guī)定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益分配。為更好帶動(dòng)民間資本、金融機(jī)構(gòu)和大型國有企業(yè)等參與水利建設(shè)，《意見》提出鼓勵(lì)發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認(rèn)購基金份額、直接注資等方式予以支持。二是完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。針對(duì)承擔(dān)一定公益性任務(wù)、項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作（PPP）重大水利項(xiàng)目，《意見》提出政府可對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建設(shè)成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長期承受能力等因素合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公示公開。三是完善價(jià)格形成機(jī)制。針對(duì)目前水利工程供水等價(jià)格水平偏低，不能補(bǔ)償供水成本費(fèi)用，更難以體現(xiàn)資源稀缺性和市場供求關(guān)系等問題，《意見》提出完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價(jià)格，探索實(shí)行由項(xiàng)目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價(jià)。需要由政府制定價(jià)格的，既要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶承受能力、社會(huì)公眾利益等因素；價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。四是發(fā)揮政策性金融作用。考慮為水利工程建設(shè)提供長期穩(wěn)定、相對(duì)低成本的資金支持，增強(qiáng)水利工程融資能力，《意見》提出加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。五是推進(jìn)水權(quán)制度改革。借鑒內(nèi)蒙古等地方的水權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)，《意見》提出積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，鼓勵(lì)開展地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求，通過水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)。此外，《意見》明確了稅收、建設(shè)用地等方面的有關(guān)優(yōu)惠政策，以提高社會(huì)資本投入重大水利工程的積極性。
問：如何規(guī)范社會(huì)資本投資主體行為，確保防洪、供水和糧食安全等公益性目標(biāo)？
答：社會(huì)資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，在經(jīng)營過程中為追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全等公益性目標(biāo)的背離，對(duì)水利公共服務(wù)質(zhì)量造成不利影響。《意見》從完善法人治理結(jié)構(gòu)和履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)兩個(gè)方面提出要求，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)資本投資主體行為，保障重大水利工程功能發(fā)揮和安全運(yùn)行。一是完善法人治理結(jié)構(gòu)。《意見》要求項(xiàng)目投資經(jīng)營主體應(yīng)依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運(yùn)行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平。二是認(rèn)真履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)。《意見》要求項(xiàng)目投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投資標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任和義務(wù)，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。
問：吸引社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營，應(yīng)如何組織實(shí)施？
答：吸引社會(huì)資本投入重大水利工程建設(shè)運(yùn)營，政府必須加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會(huì)資本參與水平和效率，保障社會(huì)資本合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。《意見》重點(diǎn)從加強(qiáng)信息公開、加快項(xiàng)目審核審批、落實(shí)應(yīng)急預(yù)案和完善退出機(jī)制等方面提出了具體措施。一是加強(qiáng)信息公開。《意見》明確要求發(fā)展改革、財(cái)政、水利等部門要及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目等信息，保障社會(huì)資本投資主體及時(shí)享有相關(guān)信息。加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證、征地移民、建設(shè)管理等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為工程建設(shè)和運(yùn)營創(chuàng)造良好條件。二是加快項(xiàng)目審核審批。《意見》提出建立健全重大水利項(xiàng)目審批部際協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng)新審核審批方式，開辟綠色通道，加快審核審批進(jìn)度。對(duì)于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項(xiàng)目審批前置條件的行政審批事項(xiàng)，一律放在審批后、開工前完成。三是落實(shí)應(yīng)急預(yù)案。為預(yù)防和應(yīng)對(duì)水利公共服務(wù)突發(fā)公共事件，《意見》提出在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時(shí)，政府可采取應(yīng)急管制措施。四是完善退出機(jī)制。為避免和降低社會(huì)資本退出的不利影響，維護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害，《意見》提出政府有關(guān)部門應(yīng)建立健全社會(huì)資本退出機(jī)制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運(yùn)行后續(xù)方案的情況下，允許社會(huì)資本退出，妥善做好項(xiàng)目移交接管,確保水利工程的順利實(shí)施和持續(xù)安全運(yùn)行。
《意見》明確，各地要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，抓緊制訂鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的具體實(shí)施辦法和配套政策措施。因地制宜選擇一批項(xiàng)目開展試點(diǎn)示范，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部將選擇一批項(xiàng)目作為國家層面聯(lián)系的試點(diǎn)，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，爭取盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要搞好宣傳引導(dǎo)，為社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營營造良好社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。
來源：中國水利報(bào)
作者: 陳萌