農民用水自治打通水價改革“最后一公里”——貴州農業水價綜合改革透視
in 行業新聞 by 柯橋水務
□本報記者 陶麗琴 肖智勇
2013年，一場涉及廣大農村群眾切身利益的改革——農業水價綜合改革讓貴定縣云霧灌區的農業生產發生了巨大變化：過去破舊淤塞的渠道變得整齊暢通了，“有水就用、沒水就等”的被動種植變成了種地隨心、澆地隨時，莊稼長得綠油油，每畝地的收入比以前增加了不少。更重要的是，有了灌溉保障，一些田地改種蔬菜瓜果，農民的日子更有盼頭了。
一直以來，農業水價綜合改革難以廣泛推進，其原因在于，許多地方農田水利設施不完善，很難提供良好的灌溉服務，一到收水費的時候群眾就有意見，水費收不上來也就沒錢維護工程。此外，農業水價綜合改革涉及千家萬戶，因素繁多情況復雜，很難由一個部門或單位管得了、管得好……凡此種種，導致這項改革進展緩慢。
貴州各地同樣如此。省水利廳經過深入調研，問診把脈后開出治理良方：推行農田水利工程“建、管、養、用”一體化，農業灌溉的事兒由農民自己辦。抓住國家開展農業水價綜合改革試點機遇，探索“一個工程項目、一次產權頒證，一個用水合作組織、一批管理人員，一套章程制度、一部村規民約”的小型水利工程建管體制機制，建立終端水價制度，初步實現了農田水利工程有人管有錢管、農民增產增收、農業發展后勁增強的良好局面，農業水價綜合改革也成為農業節水的突破口，受益區范圍內農業節水15%。
讓農民群眾成為末級渠系的建管運營主體
農業水價綜合改革旨在以節水優先為原則，充分發揮水價的杠桿作用，提高用水效率，促進農業節水增效。這項改革既關系到廣大農戶的切身利益，又關系到灌溉工程的良性運行，同時對加快農業現代化具有重要的推進作用，是一項政策性很強、牽涉面很廣的改革。
貴州農業水價綜合改革有著較好的基礎。近年來，該省推行小型水利工程“建、管、養、用”一體化，凡是新建、續建、改造小型水利設施，從建設到管理，再到養護和使用，從機制上作為一個整體來運行，突出農民的主體地位，也就是“自己的事情自己說了算，自己的事情自己干”，實現用水自治，確保每一處工程建得成、管得了、養得起、用得好、長受益。
“統籌推進農業水價綜合改革要充分尊重農民群眾的意愿。農民群眾是農業水價綜合改革最重要的利益相關者，要獲得農民群眾支持，關鍵是讓農業水價綜合改革成為農民自己的事情，由農民參與其中并成為真正的主體。”貴州省水利廳一位負責人說。按照“建、管、養、用”一體化機制要求，貴州省在農業水價綜合改革試點的路徑上，采取“一個工程項目、一次產權頒證，一個用水合作組織、一批管理人員，一套章程制度、一部村規民約”，主要內容是：完善農田水利灌溉設施，組建農民用水戶協會，明晰灌溉設施產權歸協會所有，制定管理服務章程，明確各方權利與義務，通過農田水利“最后一公里”建管體制機制創新，支持改革試點區農業發展、農民增產增收，并實現農業用水“總量控制、定額管理、終端計量、完善水價、精準補貼、節水獎勵”目標。
根據“建、管、養、用”一體化思路，近兩年，貴州省全國農業水價綜合改革試點縣貴定縣、惠水縣相繼投入巨資，分別規劃1.56萬畝、2.78萬畝灌溉面積，進行末級渠系續建配套和節水改造。按照“政府引導、群眾自愿、依法登記、規范運作”原則，成立農民用水戶協會，項目區2萬名加入協會的群眾不僅享受良好的灌溉服務，參與水利工程管理，同時，也要自覺履行維護水利工程和交納水費的義務。政府和水利部門通過改革，對已有小型水利工程進行確權頒證，把產權移交給農民用水合作組織，并著力把農民用水合作組織培育成末級渠系的產權主體、改造主體和管理運營主體，改變了過去農民在水利工程管理和維修養護上對水利部門的依賴。
貴定縣在試點項目區通過“一事一議”組建農民用水戶協會，在縣水務局下屬的片區水務分局指導下開展工作，通過管理權劃分，明確管理責任，使每一個工程都形成專業化與社會化相結合的“水管單位＋用水戶協會＋用水戶”的分級管理模式，實現了農村水利工程建管脫節到建管一體的轉變。
貴定縣云霧湖灌區農民用水戶協會會長林樹華對農業水價綜合改革前后的變化感觸很深，他認為，過去農田灌溉設施投入不足，管養不力，水費計收難度大，工程運行維護缺人缺錢問題十分突出。現在實行“建、管、養、用”一體化機制，由農民用水戶協會作為農田水利設施的主體地位來實施，很大程度上破解了過去農村水利發展中的難題。
把水價綜合改革作為水利良性發展的突破口
“我們村原來水利設施不完善，澆地費時費力，交水費時大家都有意見。現在渠修到田里，按戶計費，比以前方便劃算多了。”盡管水費比以前交得多一些，貴定縣云霧鎮平伐村支書柯慶賢仍對農業水價綜合改革贊不絕口。
柯慶賢所說的正是試點地區群眾的切身感受。此次農業水價綜合改革是一項系統性工程，改革之初就讓群眾看到了改革帶來的好處，由此也激發了群眾對改革的認同感，也為群眾參與改革打下了基礎。
改革試點縣按照“補償成本、合理收益、公平負擔”的原則，著力建立合理的水價形成機制，并通過用水戶代表大會討論通過水價的收取標準。惠水縣漣江試點區是現代高效農業產業園區，農民用水戶協會通過召開會員代表大會，確定按照“兩部制”水價的方式測算基本水價和計量水價：每畝每年按工程基本運行成本交納基本水費20元，再按每立方米0.06元的標準收取計量水費。對于土地較為分散、計量設施不完備的農戶，按照每畝每年50元的標準收取水費。
貴定縣在制定水價過程中，通過召開用水戶代表大會進行協商，并針對不同類型的灌溉工程和種植結構進行分類定價：糧食作物水價每立方米0.12元，一般經濟作物水價每立方米0.16元，高附加值經濟作物水價實行每立方米0.3元。
針對用水戶眾多、居住分散的現實，如何保證水費足額收取？記者在云霧湖灌區采訪時了解到，貴定縣對有計量設施的灌區，采取“先預交費、后用水”的方式，由各片區用水組每年4月底前根據灌溉面積及核定的用水定額將用水計劃上報灌區管理所，6月底前按照總用水量預交50%的水費， 12月底前進行水費結算。對于沒有條件安裝計量設施的灌區，每年第四季度收取水費。
“改革實施前，我們這里基本上收不到水費。灌溉設施長期處于有人用、無人管、無錢管的狀態，造成渠道老化失修，工程效率逐年下降。”說起那時的水利狀況，云霧湖灌區塘滿村一位村干部很是感慨。
這里被劃為試點區后，村干部一家一家去做宣傳工作，有些群眾不理解，村干部給他們算了一筆賬：“1方水才2角錢，有2000斤，你們拿水桶挑要挑多少桶？以后還要請專人來管水、管設施，錢收來就是支付工資和維修費用的。” 賬算明白了，收水費的障礙小了許多。
但還是有個別群眾不愿交水費，此時，農民用水自治的好處就顯現出來了。“如果誰用了水不交水費，就拿村規民約來管你，家里有紅白喜事全寨人都不去幫忙，信用社評貸款信用等級大家都不去，村里的公章也不給你用。”林樹華一席話凸顯村民自治在保障水費足額收取中的作用。
用好水費是保證灌溉工程良性運行的前提，怎樣使用水費也由農民用水戶協會制定章程來明確。貴定縣將水費收入的50%用于支付管水員酬勞，40%用于末級渠系的維修養護，剩余10%作為建設基金。惠水縣收取的水費按照4∶3∶2∶1的比例分配支出：40%作為協會管水人員工資，30%作為維修資金，20%作為設備搶修專項基金，10%作為村集體提留。2013年，試點地區收的水費和各項維修管理費用基本持平。
“農民用水自治形成了農田水利設施有機構管理、有資金維修的新格局，而農民用水戶合作組織最終也將走上‘自我管理、自我服務、自我發展’的路子。”貴定縣水務局局長唐春華對改革的前景充滿信心。
制定利益機制力促“要我節水”走向“我要節水”
有數據顯示：2013年貴州全省總用水量為92億立方米，其中農業灌溉用水量達45.87億立方米，占到了總用水量的49.9%。而農業灌溉用水浪費達56%，25.69億立方米被白白浪費了。農業節水勢在必行。
“通過農田水利工程改造，農業灌溉條件明顯改善，灌區由原來的‘靠天栽秧’變為‘旱澇保收’。灌溉水利用系數由0.45提高到0.65，灌溉保證率由50%提高到80%，項目區年節水23萬立方米，相當于500多畝水稻田或2000多畝旱作地的灌溉用水。”唐春華所說的正是群眾感受到的改革帶來的最大變化。
在惠水縣示范項目區，通過工程設施建設，渠系水利用系數達70%，灌溉保證率達90%，較定額用水狀態年節約15%，水價由畝均98元降低到50元，年均為群眾節約水費70余萬元，糧食生產能力提高10%以上。
但節水不僅要靠完善工程設施，同時需要通過每一個用水戶的用水行為來實現。為此，貴定縣和惠水縣設計了一整套制度和措施，來激發農民主動節水的意愿。
采取用水總量控制和定額管理約束用水行為。貴定縣水務局明確云霧鎮農業用水總量控制目標為2800萬立方米，分配給試點區云霧湖灌區農民用水戶協會1490萬立方米。灌區灌溉定額分別為：水稻每畝306立方米，蔬菜根據不同的種植方式每畝從81~150立方米。
惠水縣明確項目區內農業用水總量上限控制在573.75萬立方米, 其中上衙用水專業合作社農業用水總量上限控制在316.99萬立方米，崇學控制在256.76萬立方米。
水用超了怎么辦？兩個試點縣都有明確的累進加價制度。貴定縣對超定額用水10%~50%的，在計量水價基礎上加價50%；超定額用水50%以上的，在計量水價的基礎上加價100%。
超定額用水累進加價的措施起到了立竿見影的效果。唐春華說：“執行定額供水、計量收費、超額加價的水費制度后，灌區實現畝均節水50立方米以上。”地處云霧灌區的塘滿村，往年夏季用水高峰后，水庫的水基本上用干了，而2014年秋收后水庫的水還是滿的。
節水獎勵和精準補貼，讓群眾分享改革紅利，是試點地區激發節水意愿的又一有力措施。貴定縣和惠水縣明確超定額累進加價水費收入、高附加值作物或非農業供水利潤、水權轉讓收入等作為節水獎勵基金的資金來源。貴定縣每年從財政拿出100萬元以上資金，對促進農業節水的農民用水協會給予獎補，補貼標準為末級渠系維修費的30%；用水戶在用水定額范圍內每節約1立方米水可獲得0.02元獎勵。
農業水價綜合改革不僅給農田水利設施帶來了明顯改觀，也使農業用水管水體系和農民用水行為發生了一次革命性的轉變，功在當代，利在千秋。基于對當地水資源條件的深刻認識，以及為未來的發展騰出空間，貴州省各級政府和水利部門正在不遺余力地推動這項改革。作為農業水價綜合改革重要載體的省級山區現代水利試點已經由4個擴大到11個，各市（州）因地制宜地開展市（州）級改革試點工作，新建水利工程必須在項目開工前建立起科學合理的水價形成機制。農業水價綜合改革正在引領貴州水利邁向節水增效的新征程。
來源：中國水利報
作者: 陶麗琴 肖智勇
責任編輯：段玲玲